地方债究竟该怎么还?

作者: 发布时间:2014-12-03 23:59:47
导读:   正在经历着经济结构调整阵痛的地方经济,近日似乎迎来诸多刺激地方增收的时机,除了十一黄金周这种给地方政府带来短平快门票收入的假日盛宴,更有期待已久的

  正在经历着经济结构调整阵痛的地方经济,近日似乎迎来诸多刺激地方增收的时机,除了十一黄金周这种给地方政府带来短平快门票收入的假日盛宴,更有期待已久的房地产救市政策,央行房贷松绑赋予地方限购松绑最大的拯救楼市的金融工具支持,行政调控与资本工具的结合让各地楼市重振旗鼓具备了更加可行的办法。但就在地方政府为经济增长重获新机而欢呼的同时,中央明确了对地方债采取不救助的政策原则,这犹如对已经犹如热锅上蚂蚁的地方债危机浇了一桶“冰水”。

  国务院在十一放假期间发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》),将近30万亿元规模的地方债务问题终于得见天日,这其中就包括了《意见》中所概括的由政府直接举债的政府债务和由政府相关企事业代为借债的政府性债务,“政府”与“政府性”容易被质疑玩文字游戏,但其实这正是《意见》带来的第一个积极信号,即承认并公开包含隐形债务在内的地方政府的实际负债规模,这背后透出改革的勇气与决心。比承认隐形债务更刺激地方政府神经的恐怕是中央明确对地方负债不予救助的治理原则。地方前面负债,中央追着还债的局面将成为历史,这另很多地方政府倍感紧张,谨慎举债必不可少,但是过度紧张大可不必,这份《意见》的出台明确了两大政策利好信号。一是中央不救助原则针对的是滥用举债发展经济的地方政府,不救助的背后是不过度干预,这本身就是行政放权,不救助就是最大的“救助”;二是正式开启市场化解决地方债问题的制度路径。

  借债发展对于企业发展来讲,是利用资本周期杠杆撬动收益的一种盈利方式,但是对于政府来讲,借债发展的目标不能只盯着撬动财政增收的“盈利”目标,政府通过发行债券来举借社会民间资金并将其投入到区域基础设施建设和招商引资等产业发展领域。其中,对土地的一级开发与产业用地出让背后的政策税收大幅优惠都使得地方政府不得不通过举债来满足开发需求资金,这也就形成了今天我们所看到的一边是地方依靠土地出让坐地生财,另一边却是地方不断扩大借债规模,甚至借新债还旧债,似乎永远有偿还不完地方债务,也就是所谓的入不敷出。然而,以地方政府强大的GDP保增长能力,调整财政支出结构,缩减不必要的三公经费与招商吃喝费用,是完全具备“扭亏为盈”治理潜力的。《意见》中要求对地方政府债务实行规模控制,实行限额管理,额度由国务院及人大常委等中央决策系统根据各地方发展风险评估结果进行设定,严格限定地方政府举债程序和资金用途。把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。显然《意见》对由于长期入不敷出而积累的地方债风险进行了制度性约束监管,并引入风险评估机制,这比在地方债危机爆发后直接“救助”给钱补窟窿更有效果。中央只监管且不救助的原则标志着中央对地方债务的监管将亡羊补牢的事后管理转变为防患未然的事前管理,这将给中央财政制度改革的带来标杆式影响。

  俗话说,欠债还钱天经地义。这条民间真理早就被疯狂借债与攀比式发展的地方政府所打破,这与我们原有偏爱GDP增长的政绩考核机制直接相关,这次《意见》提出将地方政府债务管理纳入干部政绩考核无疑是对症下药,颇为及时,这就好比给狂奔的地方债野马套上了缰绳。在扼制地方债务风险的同时,我们也不能忽视地区经济的发展,依靠借债与卖地来拉动地方经济增长的粗放式发展随着中国经济发展结构调整的深入愈发成为了地方政府不具备可持续发展能力的负面标签。地方政府与参与城市建设的企业都陷入了摸不清发展方向的苦恼,毕竟借钱开发建设总比依靠扶持发展产业增加税收的钱来得更容易,都想短平快创造业绩,甚至寅吃卯粮也在所不惜。现在可好,《意见》来了,地方债究竟该怎么还?

  其实答案就在《意见》里面,中央强调将政府借债与企业借债严格分界,分清责任,风险共担,也就是市场的事情归市场管。政府借助发债来刺激经济,这在现当代公共管理的借鉴市场化手段的体现,且直接收税缴费方式更加民主透明。但是,政府利用市场化手段借钱发展同时要求政府必须具备偿债能力,市场化借钱容易,市场化还钱可就没那么容易了,政府本来就不是社会商品的生产交换单位,如何创收?如何还钱?首先,要承认和明确政府债务的金融属性,这涉及到金融资源的支配权问题,在政府融资举债环节就建立债务利率的市场化定价机制,确保政府与合作资本能共同遵守市场利率规则的,风险共担盈亏自负,控制政府还款成本;第二,在中央政府级别建立地方债务风险评估体系的同时,必须引入社会第三方机构参与地方政府的信用评级,如此才能消减民间合作投资者对地方债信息不对称的难题,提高地方政府借贷信用,所谓“好借好还,再借不难”;第三,尽管从回归政府债务市场金融属性的角度,我们有办法降低地方债的金融风险,但是归根结底,政府不是企业,政府盈利本身是一种治理悖论,只有将区域经济发展重点放在创新事业与产业规划软实力的打造上,才能获得可持续发展的机会,让地方政府负债率处于可控范围之内。政府的历史起源决定了政府的合法“收入”只有取之于民用之于民的税收财政而已,至于通过发债借到的钱不仅早晚要还,如果不能将其变为拉动扶持当地产业发展的资本动力,最终必然成为越滚越大的债务雪球,地方债的换届转移最后变成了击鼓传雷。

  老百姓遇到困难借钱度过生活难关,企业借钱获得发展本钱,政府借钱能干什么呢?地方债务的定向支出管理也是《意见》的重要内容,地方债的神秘面纱既然已经揭开,如果没有坚定的执行措施,那么掀开的就不是简单的面纱,而是潘多拉魔盒。中央不再救助,不是逃避,而是让地方债回归它的金融工具属性,这是市场化解决地方债问题的第一步。说不清楚的钱最容易权责不分,借钱的时候争先恐后,还钱的时候相互推诿。总之,地方债究竟该怎么还?开源节流,产业为先,京津冀等六省份联防机动车污染:将跨区域处罚超排。摆脱坐地生财的土豪式经济增长方式才是根本。

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